نامه منوچهر متکی نماینده مردم تهران به وزیر امور اقتصاد و دارایی

متن کامل نامه منوچهر متکی عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به وزیر محترم اقتصاد به شرح زیر است: 

جناب آقای دکتر مدنی زاده
وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی

موضوع: فهرست چالشها و موانع اجرای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و درخواست بررسی و اعلام نظر

سلام علیکم

با احترام همانگونه که مستحضرید اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی یکی از مهمترین برنامه های تحول اقتصادی کشور است که با ابلاغ سیاستهای کلی از سوی امام شهید و تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی به منظور کاهش تصدی گری دولت توسعه بخش خصوصی واقعی ارتقای بهره وری افزایش رقابت پذیری گسترش مشارکت مردم در اقتصاد و شتاب بخشی به رشد و توسعه اقتصادی کشور در دستور کار نظام حکمرانی قرار گرفت.
با وجود گذشت قریب به دو دهه از تصویب و اجرای این قانون و علی رغم تأکیدات مکرر رهبر شهید و سایر مقمات ارشد کشور و نیز تکالیف و الزامات قانونی مقرر بررسی ها و آمارهای موجود نشان میدهد که بخش قابل توجهی از اهداف مورد انتظار قانون گذار و سیاستهای کلی اصل (۴۴) محقق نشده و اجرای قانون با چالش ها موانع و آسیبهای متعدد ساختاری نهادی حقوقی مدیریتی و اجرایی مواجه بوده است. در همین راستا، فهرست موضوعی چالش ها و آسیب های اجرای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی به شرح زیر جهت استحضار و بهره بردای ارسال می شود. این فهرست که حاصل بررسی های کارشناسی عمیق و دقیق است. اهم موضوعات چالش ها و آسیبهایی را که به اعتقاد اینجانب نقش مؤثری در عدم تحقق کامل اهداف قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و بر زمین ماندن بخش مهمی از ظرفیت های این قانون داشته اند را در قالب ۲۰ عنوان و در چهار دسته چالش های ساختاری نهادی و حکمرانی ، محیطی حقوقی و فرهنگی دسته بندی کرده و یکجا ارائه می کند.
شایان ذکر است ارسال این فهرست آغاز یک فرآیند کارشناسی و نظارتی با هدف آسیب شناسی اجرای قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی است. بر این اساس و به زودی متعاقب این نامه مجموعه ای از راهکارها و پیشنهادهای اصلاحی متناظر با هر یک از چالش های احصاء شده در قالب اقدامات کوتاه مدت میان مدت و بلند مدت طی مکاتبات بعدی تقديم خواهد شد تا با بهره گیری از نظرات آن دستگاه و سایر دستگاه های اجرایی نهادهای عمومی صاحب نظران و بخش خصوصی و پس از جمع بندی آنها مبنای تدوین بسته ای جامع برای پیشنهاد راه کارها ، بهبود رویه ها اصلاح قوانین و مقررات تقویت سازو کارهای اجرایی و ارتقای نظام حکمرانی خصوصی سازی کشور قرار گیرد.
امید است با هم افزایی و همکاری تمامی دستگاه های ذی ربط بتوان زمینه تحقق کامل سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی افزایش نقش آفرینی بخش خصوصی واقعی ارتقای بهره وری تقویت رقابت پذیری اقتصاد ملی و تحقق اهداف مورد نظر قانونگذار را فراهم ساخت.
پیشاپیش از همکاری و اهتمام جنابعالی و همکاران محترم در این خصوص صمیمانه سپاسگزارم.
فهرست موضوعی چالشها و آسیب های اجرای قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی

 بخش الف - چالشهای ساختاری نهادی و حکمرانی – ۱۱  مورد

۱- پدیده شبه دولتی خصولتی سازی
واگذاری بنگاه ها به نهادهایی که نه کاملاً دولتی و نه خصوصی واقعی هستند مانند نهادهای نظامی امنیتی و ستادهای اجرایی بر اساس گزارشها، تنها سهم ناچیزی از واگذاری ها در بازه ۱۳۸۰ تا ۱۴۰۰ به بخش خصوصی واقعی انجام شده است و از میان ۱۰۰ شرکت بزرگ واگذار شده مالکیت و کنترل هیچ کدام در اختیار بخش خصوصی واقعی نیست. این پدیده منجر به در هم تنیدگی نهادی و رانت جویی در اقتصاد کشور شده و رقابت پذیری و بهره وری را کاهش داده است.

۲- واگذاری بابت رد دیون و نگاه درآمدی
دولت برای تسویه بدهی های خود به بانکها و صندوق های بازنشستگی بنگاه های دولتی را به صورت قهری به این نهادها واگذار کرده است سهم تهاتر حدود ۳۹ درصد همچنین دولتها به خصوصی سازی به عنوان ابزاری برای تأمین کسری بودجه نگریسته اند که منجر به واگذاری های شتاب زده بدون اصلاح ساختار مالی و فنی بنگاه ها شده است. طی سالها وزارت امور اقتصادی و دارایی بیشتر تمایل به فروش شتاب زده سهام بلوکی داشته و از روشهای جایگزین مانند پیمان مدیریت اجاره بلند مدت و واگذاری مبتنی بر تعهدات تولیدی استفاده کمتری کرده است که ریسک زمین خواری و نابودی تولید را افزایش داده است.

۳- فقدان اهلیت خریداران
واگذاری شرکتهای بزرگ به افرادی که فاقد سابقه اقتصادی روشن یا صلاحیت فنی بوده اند مانند پرونده هفت تپه و ماشین سازی تبریز منجر به نابودی کارخانه ها و بحرانهای کارگری شده است.

۴- تعارض منافع قانونی
مطابق قانون وزارت امور اقتصادی و دارایی هم مجری واگذاری است و هم وظیفه نظارت بر حسن اجرا را بر عهده دارد که باعث بروز اشکالات عدیده در قیمت گذاری و واگذاری ها شده است. این مسئله به طور عام نیز مصداق دارد؛ در بسیاری از بخشها دولت به صورت همزمان نقش سیاست گذار ناظر و مجری را ایفا میکند. برای مثال در وزارت نفت و نیرو شرکت های مادر تخصصی عملاً به عنوان معاونتهای وزیر عمل میکنند که مانع از استقلال مدیریتی و نظارت کارآمد می شود.

۵ - مقاومت بوروکراتیک و قدرت مدیران دولتی
مدیران دولتی تمایلی به واگذاری واقعی شرکتها ندارند برای یک بدنه بوروکراتیک که با چرخاندن قلم میتواند مدیر عامل یا ۱۰۰ عضو هیئت مدیره را تغییر دهد کنار رفتن به نفع بخش خصوصی بسیار دشوار است.

۶- غلبه نگاه امنیتی بر اقتصادی
در مدیریت بنگاه های دولتی اولویت اصلی به جای سودآوری و کارایی پرهیز از حاشیه و اعتراضات کارگری است. این نگاه باعث انباشت نیروی انسانی مازاد و ممانعت از اصلاحات ساختاری ضروری مانند تعدیل نیرو یا تغییر خطوط تولید در مرحله پس از واگذاری میشود.

۷- فقدان نهادهای تنظیم گر رگولاتوری مستقل بخشی
واگذاری انحصارات دولتی بدون ایجاد نهادهای تنظیم گر بخشی منجر به تبدیل انحصار دولتی به انحصار خصوصی شده است. نظارت بر این نهادها معمولاً مجمع محور و درونی است و هیچ نهاد تنظیم گر تخصصی بر عملکرد آنها نظارت نمیکند. این مسئله به ویژه در حوزه هایی مانند انرژی و مخابرات باعث آسیب به رفاه عمومی و قیمت گذاری های غیر عادلانه میشود واگذاری صنایع ارائه دهنده خدمات عمومی حساس مانند بهداشت آموزش و حمل و نقل ریلی بدون وجود نهادهای تنظیم گر قدرتمند نفع جمعی را به خطر می اندازد و انحصارات خصوصی لجام گسیخته ایجاد میکند.

۸- عدم تعریف واحد و یکسان از نقش حاکمیتی و تصدیگری دولت در ارکان تصمیم گیری و حاکمیت 
در حال حاضر تعریفی که مورد وفاق و رجوع همه ارکان حاکمیت باشد وجود ندارد بر این مینا فهرست وظایف حاکمیتی و تصدیگری دستگاههای اجرایی ثابت نیست و با تغییر دولتها تغییر میکند دولت به جای تمرکز بر نقش حاکمیتی خود مستقیما در در حوزه های غیر حاکمیتی نظیر واردات کالا ساخت مسکن و حتى تولید ماست و لوازم خانگی مداخله میکند که نتیجه آن نابودی رقابت پذیری بخش خصوصی و کاهش کیفیت خدمات است. 

۹- ضعف ساختاری و انگیزه کم بخش خصوصی واقعی
بخش خصوصی واقعی توانایی مالی و مدیریتی کافی برای پذیرش بنگاههای بزرگ دولتی را ندارد و به دلیل محدودیت دسترسی به منابع مالی بلند مدت هزینه بالای تأمین مالی ضعف ابزارهای بازار سرمایه و دشواری اخذ تسهیلات کلان توان رقابت مؤثر با نهادهای عمومی غیر دولتی را ندارد همچنین سیاستهای تنظیمی نامناسب و مداخلات تعزیری دولت در قیمت گذاری تمایل بخش خصوصی را کاهش میدهد و با اعمال هرگونه شوک ارزی یا تور می بخش خصوصی واقعی در تنگنا قرار میگیرد اما بخش دولتی و خصولتی با اتکا به منابع عمومی به بقای ناکارآمد خود ادامه می دهند.

۱۰- بی توجهی به اصلاح ساختار بنگاههای دولتی پیش از واگذاری
شرکتها بدون آماده سازی مالی مدیریتی و فنی واگذار میشوند شرکتهای دولتی به دلیل شمول قوانین و الزامات بخش دولتی دارای مشکلاتی مانند بدهی های انباشته نیروی انسانی مازاد و تعهدات غیر منعطف هستند که انتقال آنها به بخش خصوصی بدون حل شدن موجب مشکلات فراوانی برای مدیران بخش خصوصی می شود.

۱۱ - ضعف نظام آماری و شفافیت اطلاعات در خصوصی سازی
با وجود تاکید قوانین بر شفافیت پاسخگویی و نظارت تاکنون نظام جامع مستمر و قابل اتکایی برای پایش ارزیابی و انتشار اطلاعات عمومی و نتایج خصوصی سازی شکل نگرفته است اطلاعات مربوط به سهم بخش خصوصی واقعی میزان تحقق تعهدات خریداران وضعیت تولید اشتغال سرمایه گذاری و بهره وری بنگاههای واگذار شده به صورت منظم و در دسترس عموم منتشر نمیشود این وضعیت باعث شده است ارزیابی دقیق موفقیت یا ناکامی خصوصی سازی با دشواری مواجه شود، زمینه شائبه های فساد افزایش یابد اعتماد عمومی تضعیف شود و ظرفیت تصمیم گیری مبتنی بر شواهد کاهش یابد.

بخش (ب) چالشهای محیطی - ۲ مورد

۱۲- رکود تورمی و بی ثباتی اقتصادی
نوسانات شدید اقتصادی تورم مزمن و جهشهای ارزی انگیزه ارتقای بهره وری را از بین برده و تمرکز مدیران را به سمت کسب سود از طریق تورم دارایی ها یا رانتهای ارزی و فعالیتهای سوداگرانه سوق داده است.

۱۳- تحریم های بین المللی
قطع دسترسی به تکنولوژی های نوین بازارهای صادراتی و افزایش هزینه های نقل و انتقال پول زنجیره ارزش صنایع واگذار شده را فلج کرده و ریسک سرمایه گذاری بخش خصوصی واقعی را به شدت افزایش داده است.

بخش (ج) چالش های حقوقی - ۶ مورد

۱۴- تشتت در تعریف مالکیت
اختلاف نظر در برخی مبانی حقوقی و استنباط از تعریف مالکیت در قانون اساسی اصل (۴۴) که بخش خصوصی را صرفاً مکمل بخش دولتی میداند، شانیت این بخش را در حد پیمانکار پایین آورده است.

۱۵- مقرره زدایی و اصلاح و تنقیح قوانین
چارچوب قانونی خصوصی سازی مبتنی بر قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مصوب ۱۳۸۶ است. با وجود تقسیم بندی فعالیتها به سه گروه آسیب شناسی مواد این قانون نشان دهنده وجود خلاهای ساختاری عمیق است. قوانین دست و پاگیر کار تجارت تأمین اجتماعی و قیمت گذاری دستوری فعالیت بخش خصوصی را مختل کرده است.

۱۶ -شفافیت اطلاعاتی
عدم وجود جریان آزاد داده ها و ویژه خواری اطلاعاتی به غارت دارایی های ملی توسط گروه های خاص و افزایش فساد منجر میشود و قدرت رقابت بخش خصوصی را به شدت تضعیف میکند.

۱۷- نبود چارچوب قانونی برای نظارت و ارزیابی پس از واگذاری و فقدان سازوکار پاسخگویی
فقدان یک سیستم نظارتی منسجم بر اصلاح اساسنامه شرکتهای دولتی در مرحله واگذاری کیفیت حاکمیت شرکتی را پس از انتقال تنزل داده است. هیچ نظام منسجم مستمر و الزام آوری برای نظارت و ارزیابی عملکرد بنگاه های واگذار شده در دوران پس از واگذاری وجود ندارد و هیچ مکانیسم کارآمدی برای پاسخگویی مجریان در قبال نتایج منفی واگذاری پیش بینی نشده است. همچنین در نبود سازوکار مؤثر برای حل و فصل اختلافات و دعاوی پس از واگذاری هیچ مرجع شفاف سریع و تخصصی برای رسیدگی به اختلافات وجود ندارد.

۱۸-ساختار حقوقی نامتوازن هیئت واگذاری
ترکیب هیئت واگذاری از نظر تخصص استقلال و نمایندگی ذینفعان متوازن نیست. با توجه به وزن بالای نمایندگان دولتی و نبود نهادهای نظارتی مستقل از دولت تصمیمات آن بیشتر از اینکه از منافع بنگاه اقتصاد ملی و مردم تأثیر پذیرد متاثر از منافع دولت یا گروه های خاص است.

۱۹ - تقویت نظام ارزش گذاری و قیمت گذاری بنگاه ها
ارزش گذاری بنگاه ها باید طی فرآیندی دقیق شفاف توسط مشاوران مستقل کارشناسان صنعتی و موسسات حسابرسی معتبر و بدون دخالت دولت یا نهادهای وابسته به دولت انجام شود. در غیر اینصورت این امر باعث میشود قیمت پایه یا بسیار پایین تر از ارزش واقعی تعیین شود تضییع بیت المال یا بسیار بالا انصراف خریداران واقعی

بخش د - چالشهای فرهنگی - ۱ مورد

۲۰ - فرهنگ سازی و پذیرش اجتماعی
تغییر نگاه فرهنگی در بدنه بوروکراسی مدیریتی و رسانه ها ضروری است؛ به طوری که انباشت ثروت و کارآفرینی عملی مذموم تلقی نشود. همچنین دولت باید اقتضائات آزادسازی از جمله کاهش قدرت و نفوذ مستقیم خود بر بازار را بپذیرد.

با احترام مجدد
منوچهر متکی- نماینده تهران و عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی